Entrevistamos a la decana de la Facultad de Arquitectura y Urbanismo de la PUC, Magdalena Vicuña, para analizar los desafíos críticos de la planificación urbana en Chile ante fenómenos como la verticalización y la expansión desmedida hacia zonas de riesgo. La experta distingue entre el aumento de densidad residencial intensa y el crecimiento hacia la periferia, advirtiendo que ambos procesos suelen ocurrir sin una integración adecuada de la gestión de desastres. Junto con ello, destaca la preocupante desactualización de los planes reguladores, lo que permite la instalación de infraestructura crítica en áreas vulnerables a tsunamis, incendios e inundaciones agravadas por el cambio climático. ¿Cómo avanzar? La decana propone orientar los esfuerzos a modernizar los instrumentos territoriales mediante el uso de evidencia científica y estándares de calidad más exigentes para los estudios de riesgo. 

Las ciudades de Chile continúan expandiéndose y urbes como Santiago, Concepción o la conurbación Valparaíso-Viña del Mar se van haciendo más densas. Esto trae dificultades en un escenario de cambio climático que agrega complejidad ¿estamos construyendo pensando e incorporando estas nuevas amenazas y riesgos, o seguimos reaccionando después?

Una primera cuestión importante es que efectivamente las ciudades, tanto intermedias como las grandes áreas metropolitanas, están creciendo en densidad y en el fenómeno denominado verticalización. No es lo mismo que densificación: densificación puede ocurrir donde antes había una casa y ahora hay cinco; la verticalización es un fenómeno de densificación residencial sumamente intensa. Al mismo tiempo, las ciudades se están expandiendo de forma discontinua. En los años ´80 y ´90 crecían de forma continua, como una mancha de aceite que avanzaba sobre el territorio rural. Actualmente los crecimientos se dan a través de loteos o asentamientos informales que no necesariamente tienen continuidad con la mancha urbana.

Ambos fenómenos están ocurriendo en todo el mundo; no es propio únicamente de las ciudades chilenas, sino de la urbanización contemporánea. Hoy las tasas de consumo de suelo y los niveles de densidad son muy superiores a los de hace 20 años. Esto responde a explicaciones vinculadas con fenómenos macroeconómicos, con quiénes financian la expansión urbana, y la globalización del negocio inmobiliario. La escala no tiene precedentes, tanto en densidad como en expansión. Ambos procesos inciden directamente en la vulnerabilidad frente a ciertas amenazas, ya que aumentan la exposición. Estamos situando a más personas, comunidades, viviendas, infraestructuras y equipamientos críticos en zonas expuestas. 

En el caso de la verticalización, el fenómeno es muy evidente en las ciudades costeras: por sus patrones fundacionales, concentran sus centros históricos hacia el borde costero. Esos son los primeros lugares que se densifican y verticalizan, quedando expuestos a amenazas como los tsunamis, atraídos también por las vistas hacia el mar. Hay casos puntuales pero ilustrativos, como la verticalización en el entorno de las dunas de Concón, en las comunas de Viña del Mar y Concón: una edificación en altura muy intensa, en un sector que no estaba predefinido como área de riesgo y en una zona de altísimo valor ecológico.

Por otro lado, la expansión hacia el periurbano —el entorno rural que bordea las ciudades— ocurre en la mayoría de los casos fuera de los límites urbanos. Existen disposiciones reglamentarias y legales que permiten muchos de estos asentamientos; son legales y regulares, pero no planificados. Esto expone a la población a inundaciones e incendios en la interfaz urbano-forestal o urbano-rural, dependiendo de la ciudad. Dicha interfaz suele carecer de planificación y rara vez se define previamente como área de riesgo.

A esto se suma el crecimiento de los asentamientos informales y campamentos en los últimos cinco a siete años, los cuales suelen ubicarse en sectores de mayor contacto con las amenazas. El ejemplo más claro son los campamentos en el piedemonte hacia la Cordillera de la Costa en Antofagasta, con una alta exposición a aluviones y remociones en masa.

En cuanto a la planificación urbana, para planificar con un enfoque de reducción del riesgo de desastres necesitamos instrumentos mucho más ágiles. Por ejemplo, el plan regulador de Viña del Mar data de 2002 y no contempla áreas de riesgo, a pesar de los incendios y las zonas de inundación por tsunami. Cuando ese instrumento se aprobó, la normativa no exigía estudios de riesgo para definirlas. Viña del Mar está trabajando intensamente en su actualización, pero estos procesos toman tiempo. Mientras tanto, las amenazas en Chile han cambiado de ritmo: antes eran principalmente sísmicas o geológicas (volcanes, terremotos y tsunamis derivados); hoy casi la totalidad de los desastres son producto del cambio climático. La crisis climática avanza a una velocidad que intensifica las amenazas, amplía el alcance territorial de los desastres y altera su frecuencia. Por ello, es un nudo crítico contar con procesos de planificación territorial más ágiles que se actualicen periódicamente y generen estudios actualizados para fundamentar las áreas de riesgo.

¿Cómo se puede compatibilizar esa brecha? Por un lado, el crecimiento urbano avanza a un ritmo acelerado y, por el otro, la generación de herramientas de planificación va mucho más lenta.

En cuanto a la planificación urbana, para planificar con un enfoque de reducción del riesgo de desastres necesitamos instrumentos mucho más ágiles. Por ejemplo, el plan regulador de Viña del Mar data de 2002 y no contempla áreas de riesgo, a pesar de los incendios y las zonas de inundación por tsunami. Cuando ese instrumento se aprobó, la normativa no exigía estudios de riesgo para definirlas. Viña del Mar está trabajando intensamente en su actualización, pero estos procesos toman tiempo. 

Mientras tanto, las amenazas en Chile han cambiado de ritmo: antes eran principalmente sísmicas o geológicas (volcanes, terremotos y tsunamis derivados); hoy casi la totalidad de los desastres son producto del cambio climático. La crisis climática avanza a una velocidad que intensifica las amenazas, amplía el alcance territorial de los desastres y altera su frecuencia. Por ello, es un nudo crítico contar con procesos de planificación territorial más ágiles que se actualicen periódicamente y generen estudios actualizados para fundamentar las áreas de riesgo.

El año pasado se aprobó una ley del Ministerio de Vivienda y Urbanismo orientada al fortalecimiento y modernización del sistema de planificación territorial. Su objetivo es reducir la burocracia, agilizar la actualización de los planes reguladores y disminuir la judicialización de proyectos mediante una mayor transparencia. Si la planificación urbana no se articula de manera ágil con la reducción del riesgo de desastres, se continuarán tomando decisiones de mayor densidad y expansión territorial sin criterios de resiliencia ni de mitigación.

Por otro lado, la ley que crea el SINAPRED establece que los organismos competentes deben elaborar mapas de riesgo y mapas de amenaza, y que los planes reguladores deben incorporar dicha información en sus estudios técnicos. La normativa existe, pero si los planes reguladores no se actualizan ni se aprueban, el marco legal pierde efectividad.

Es fundamental fortalecer la planificación urbana: determinar dónde fijar el límite urbano, dónde delimitar las áreas de riesgo y bajo qué estándares metodológicos. En 2024, el Ministerio de Vivienda y Urbanismo publicó una guía con los estándares mínimos exigidos para los estudios de riesgo en los planes reguladores. Históricamente, muchos de estos estudios se limitaban a cumplir una lista de verificación formal sin un estándar técnico riguroso; algunos eran análisis de amenaza muy básicos que solo replicaban las cartas de inundación por tsunami del SHOA. La nueva guía apunta a elevar la calidad para que surja una generación de estudios más robustos. Sin embargo, para que sean efectivos, los planes reguladores deben lograr su aprobación.

¿Esos estudios de riesgo son responsabilidad de los gobiernos locales?

Depende del instrumento. El plan regulador comunal corresponde al municipio, por lo que el estudio de riesgo queda radicado allí. Cuando se trata de un plan intercomunal o metropolitano, el estudio queda alojado en la Seremi de Vivienda y Urbanismo y en el Gobierno Regional.

Estos estudios son determinantes porque establecen, por ejemplo, en qué sectores no se debe permitir vivienda por sobre cierta densidad, dónde autorizar solo densidades bajas o en qué zonas prohibir equipamientos de salud y educación. En CIGIDEN realizamos mediciones para Iquique y pudimos estimar que el 61% de sus equipamientos críticos (cuarteles de bomberos, comisarías de carabineros, recintos de salud, establecimientos educativos e instituciones públicas) se ubican bajo la cota 30, dentro del área de inundación por tsunami. 

En San Antonio esa cifra alcanza el 48% y en Constitución el 80,5%. El caso de Constitución llama la atención porque fue una ciudad devastada en 2010 y su plan regulador sigue siendo de 1987. En CIGIDEN elaboramos un atlas de las áreas de riesgo planificadas en Chile —enfocado en la planificación y no solo en la amenaza física— y los resultados evidencian que el país presenta un rezago estructural en la delimitación de estas zonas para respaldar decisiones territoriales.

Con el conocimiento acumulado y los estudios realizados ¿existen ciudades o zonas en Chile donde definitivamente no se debiera seguir construyendo?

Más que ciudades completas, se trata de áreas específicas. Como país no hemos desarrollado una reflexión profunda sobre la convivencia con la precordillera. Santiago tiene un límite urbano hacia la precordillera fijado según la comuna en la cota 900 o 1000, pero se sigue construyendo en densidad sobre la falla San Ramón, una situación que se replica en otras ciudades próximas a la cordillera. Esa es una franja sumamente crítica.

Asimismo, en la interfaz urbano-forestal desde la zona centro hasta la centro-sur no se debiera construir sin criterios estrictos de mitigación. Por ejemplo, en el Biobío se formuló un plan de mitigación de incendios en la interfaz que utiliza el manejo del agua en las zonas de contacto para reducir el riesgo. No se trata de una prohibición absoluta, sino de aplicar exigencias técnicas: qué distanciamientos adoptar, qué áreas de amortiguación o buffer definir, qué materialidades constructivas exigir y qué criterios aplicar al arbolado y la vegetación.

No es una discusión en blanco y negro. Existen áreas donde efectivamente no se debe edificar —en particular en el contacto con la precordillera—, pero frente a otras amenazas es posible incorporar medidas de diseño. Respecto a la verticalización y el riesgo de tsunami en ciudades como Iquique o Viña del Mar, donde la población residente y flotante no alcanzaría a evacuar a pie hacia la cota 30, se debe implementar la evacuación vertical.

La configuración de la trama urbana también es determinante: el trazado de las calles condiciona los tiempos de evacuación y el acceso de los equipos de emergencia. En los incendios de Viña del Mar en 2024 y en emergencias en el Biobío, los carros de bomberos no pudieron ingresar a ciertos sectores porque las vías no lo permitían. Esto se puede anticipar en la planificación. Ocurre lo mismo en las cuencas del sur: durante las inundaciones de 2022 y 2023, localidades como Licantén fueron gravemente afectadas y no contaban con un plan regulador. Aunque fueron eventos extraordinarios, resulta indispensable realizar estudios de riesgo basados en modelaciones científicas para adelantarse a escenarios climáticos inciertos.

Respecto al calor extremo y las amenazas emergentes, ¿Qué medidas de planificación y qué referentes internacionales debemos mirar?

El calor extremo es una amenaza de desarrollo lento que provoca miles de muertes a nivel global. En este ámbito, la planificación y el diseño urbano tienen un campo de acción directo: la incorporación intensiva de vegetación de bajo consumo hídrico, la generación de sombra y el diseño de espacios públicos orientados a disminuir las temperaturas. Medellín, en Colombia, es un referente destacado: logró reducir hasta en 4 °C la temperatura en el espacio público mediante corredores verdes, y diseñó parques inundables para mitigar las crecidas en sus quebradas.

La planificación debe proteger prioritariamente a segmentos vulnerables de la población, como por ejemplo, los adultos mayores, reduciendo sus distancias de desplazamiento bajo altas temperaturas. Esto exige promover la mixtura de usos, garantizar comercio y transporte público cercanos, y asegurar que cada vivienda cuente con áreas verdes o paraderos a no más de tres cuadras. Existen evidencias de que estas medidas mitigan el impacto del calor. En el plano internacional también destaca la experiencia de Japón, que ha avanzado en la reubicación y resguardo de sus infraestructuras críticas fuera de las zonas costeras de mayor riesgo.